La Ley Orgánica de la Región Metropolitana bajo escrutinio crítico
El proyecto de la Ley Orgánica de la Región Metropolitana suscita significativas preocupaciones debido a las contradicciones presentes en su redacción y posibles implicaciones para la región.
Respuesta de los candidatos a la alcaldía de Bogotá y a la gobernación de Cundinamarca, ante la pregunta si están o no de acuerdo, con la Región Metropolitana. Foto, Sara Lozano.
Regresan, los cuestionamientos a la Región Metropolitana a propósito de la proximidad de las elecciones, las anunciadas marchas campesinas de la sabana de Bogotá y el reciente anuncio hecho por Eduard Sarmiento Hidalgo, representante a la Cámara por el Pacto Histórico, quien en los últimos días dio a conocer que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aceptó la demanda contra la Ordenanza 085 de 2022, que autorizó el ingreso de Cundinamarca a la Región Metropolitana.
Según el representante, la decisión fue aprobarla en un acto de irresponsabilidad de 14 de los 16 diputados que integran la asamblea, toda vez que dicha Ordenanza no cumplió con los requisitos previos y le negó a la gente del departamento la posibilidad de participar de forma franca y democrática, en la toma de tan importante decisión.
Los señalados, de votar la cuestionada ordenanza, son: Hermes Villamil Morales, Alexander Prieto García y José Ricardo Porras, del partido Liberal; Pedro Cárdenas y Juan Carlos Coy, del partido de la U; José Avellaneda, Jorge Humberto Garcés, José Nicolás Gómez y Luis Aroldo Ulloa, del partido Cambio Radical; Constanza Ramos y Helio Rafael Tamayo, del partido Conservador; Julio Delgadillo y Fabián Rojas del partido Verde y Edgar Cruz del partido Centro Democrático.
Representante a la Cámara, Edward Sarmiento, anunciando desde su Facebook la aceptación de la demanda contra la Ordenanza 085, con la que se aceptó el ingreso de Cundinamarca a la Región Metropolitana, por parte del Tribunal de Cundinamarca.
Por último Sarmiento indicó, que se le solicitó al Tribunal un “Impulso procesal”, especie de medida cautelar que impida, hasta que no se resuelva la controversia de la Región Metropolitana, que los municipios se vean obligados a realizar su ingreso.
Dudas y desaprobación genera la Ley
Orgánica Regional en Cundinamarca
A la revisión de la Ordenanza 085 que anuncia el Tribunal de Cundinamarca, se suma el demoledor rechazo a la Región Metropolitana manifestado por la mayoría de los candidatos asistentes al diálogo Bogotá-Cundinamarca, “Los candidatos destapan sus cartas”. Evento que tuvo lugar el pasado jueves 5 de octubre en la Universidad de La Sabana, organizado por la Asociación de Empresarios de la Sabana (Aesabana).
Así se expresó Rafael Quintero, candidato a la alcaldía de Bogotá, sobre la Región Metropolitana, en el marco del diálogo Bogotá Cundinamarca, “los candidatos destapan sus cartas”. Foto, Sara Lozano
De los 17 invitados, nueve eran aspirantes a la alcaldía de Bogotá, de ellos tres no asistieron: Jorge Vargas, Gustavo Bolívar y Carlos Fernando Galán. De los ocho candidatos a la gobernación de Cundinamarca, se hicieron presente siete, con la notable excepción de Yeilor Espinel. En total, participaron 13 candidatos.
Autonomía y participación: Contradicciones en la
Ley de la Región Metropolitana que generan debate
A propósito del tema y con el fin de abordarlo a fondo, entregamos, a continuación a nuestros lectores, un análisis detallado de los aspectos más preocupantes de este cuestionado modelo regional. Elaborado por el líder social y actual candidato al concejo, Pablo Andrés Castro Castro, quien plantea una serie de inquietudes y explica cuáles son las contradicciones en que cae la Ley Orgánica de la Región Metropolitana.
Esto dijo Orlando Salcedo Moya, candidato a la gobernación de Cundinamarca, sobre la Región Metropolitana, en Chía, durante el diálogo Bogotá-Cundinamarca, “Los candidatos destapan sus cartas”. Fotografía de Sara Lozano
Durante años, se ha buscado implementar una integración regional que fomente la colaboración entre el Distrito Capital de Bogotá y los municipios circundantes.
Este objetivo se materializó con la aprobación del Acto Legislativo 02 de 2020, que modificó el artículo 325 de la Constitución Política, dando origen a la creación de la Región Metropolitana, que ahora incluye al Departamento de Cundinamarca
Desde una perspectiva constitucional, la interpretación sistemática de los artículos 306 y 321 de la Carta Magna debería haber dado lugar a la denominación “provincia metropolitana” en lugar de “región metropolitana”, ya que se trata de entidades territoriales que pertenecen a un mismo departamento.
La reforma constitucional define la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca como una entidad administrativa con régimen especial y un enfoque en la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible, así como en la prestación eficiente y oportuna de los servicios a su cargo.
El Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca y los municipios de Cundinamarca pueden asociarse a esta región cuando compartan dinámicas territoriales, ambientales, sociales o económicas.
Las decisiones de la Región Metropolitana tendrán una jerarquía superior a las del Distrito, los municipios que se asocien y las del Departamento de Cundinamarca en lo que respecta a los temas de su competencia.
ORÍGENES
Las entidades territoriales que la conformen mantendrán su autonomía territorial y no quedarán incorporadas al Distrito Capital.
El Congreso de la República tramitó y aprobó el Proyecto de Ley Orgánica número 152 de 2021 del Senado y 213 de 2021 de Cámara de Representantes.
A la postre, esta es hoy la Ley Orgánica 2199 del 8 de febrero de 2022, por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el Régimen Especial de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca.
Su trámite se adelantó en su momento con el mismo mensaje de urgencia con que el Gobierno Nacional tramitó la ya citada reforma a la Constitución (artículo 325 C.P.).
El Acto Legislativo ya es un hecho, incluso habiendo superado el control de constitucionalidad de la Corte, quedando en él un Parágrafo Transitorio Segundo que disciplina lo siguiente: “Una Ley Orgánica definirá el funcionamiento de la Región Metropolitana y en todo caso deberá atender las siguientes reglas y asuntos:
- “Para su trámite, el Congreso de la República promoverá la participación ciudadana y de los entes territoriales interesados.
2. “El procedimiento y las condiciones para la asociación de los municipios a la Región Metropolitana.
3. “El grado de autonomía de la Región Metropolitana.
4. “El Consejo Regional será su máximo órgano de gobierno conformado por el alcalde Mayor de Bogotá, los alcaldes de los municipios de Cundinamarca que se asocien y el Gobernador de Cundinamarca.
5. “Habrá un sistema de toma de decisiones que promueva el consenso. No se contemplará la figura de municipio núcleo como estructura organizacional ni habrá derecho al veto. Ninguna decisión podrá ser tomada por una sola de las entidades territoriales asociadas. Para las decisiones referentes al nombramiento y retiro del director, y los gastos y las inversiones de la Región Metropolitana, se requerirá la aceptación de la Alcaldía de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca.
6. Se establecerán los parámetros de identificación de hechos metropolitanos, los mecanismos de financiación, la estructura administrativa del Consejo Regional, sus funciones, la secretaría técnica, los mecanismos de participación ciudadana y la transferencia de competencias de la nación.
7. La Región Metropolitana no modifica el régimen de financiación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, ni los municipios que componen su jurisdicción.
8. El control político de las decisiones de la Región Metropolitana lo ejercerán el concejo distrital, los concejos municipales y la Asamblea departamental.
La carrera no tan participativa con que se cumplió y aprobó la Ley Orgánica 2199 de 2022. No contó con la participación ni de la ciudadanía ni de los entes territoriales interesados, como lo establece el numeral primero del parágrafo transitorio.
En orden de lo cual son estos escenarios los únicos que nos quedan para presentar nuestros pareceres sobre el texto de la precipitada Ley. Y así mostrar el rechazo generalizado que existe en las regiones y en la ciudadanía en general. Por no haber sido tenidos en cuenta en la construcción de este modelo regional.
El texto aprobado en último debate, en la etapa de conciliación, tuvo muchas adiciones y cambios, sin embargo, no está de más afirmar que esas significativas adiciones realizadas antes de la sanción presidencial, parecen haber tenido en cuenta algunas de las solicitudes hechas por sectores de la ciudadanía.
Comentarios a la Ley Orgánica
1.— En el artículo 5° que se refiere a los principios de la Región Metropolitana, vemos serías contradicciones con el resto del texto de la misma Ley e incurre incluso en redacciones que hacen que no sea clara ni fácil su interpretación.
1.1.— El numeral primero afirma: “Autonomía territorial. Las entidades territoriales que conformen la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca mantendrán su autonomía territorial y no quedarán incorporadas al Distrito Capital. La Región Metropolitana respetará la autonomía de los municipios que sean parte, de Bogotá y de Cundinamarca. Las competencias municipales, departamentales y distritales se respetarán bajo las autoridades político-administrativas de cada entidad territorial”.
Sea lo primero advertir que como principio está la autonomía territorial, no obstante, en el inciso segundo del artículo 14 que impone a los municipios adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial, y demás instrumentos de planificación al Plan Estratégico y de ordenamiento de la Región Metropolitana.
Es de una redacción incomprensible, luego de afirmar que el departamento y los municipios no quedarán incorporados al Distrito Capital, afirma que se respetará a los municipios que hagan parte de Bogotá y Cundinamarca.
1.2.— El numeral 8° establece que la Región Metropolitana solo puede intervenir en los temas objeto de su competencia, que le han sido transferidos, delegados u otorgados por la Ley, de tal manera que no puede intervenir en las competencias exclusivas de los municipios, del Distrito Capital o del departamento.
Este numeral, además de ser contradictorio con el artículo 311 de la constitución, tiene una abierta contradicción con el artículo 14 de la Ley 2199 de 2022 —columna vertebral de esta reglamentación—, ratificado por el parágrafo 1° del artículo 7° y el último inciso del artículo 9° ibídem.
Además, el parágrafo impone normas y facultades de jerarquía superior a competencias ya conferidas con antelación por mandatos constitucionales y legales a los municipios.
También está en abierta contradicción con el artículo 11 de la misma Ley, pues, los denominados hechos metropolitanos están previstos en el artículo 8. Sumado esto a una capacidad infinita de facultades que expresamente se extiende a otras materias que, por razón de la interdependencia de las dinámicas sociales, económicas y geográficas, se deben atenderse en forma conjunta.
Es decir, que cualquier competencia y facultad de los municipios puede ser suspendida y asumida por la Región Metropolitana so pretexto de la simple declaración de estas como un hecho metropolitano.
1.3.— El numeral 9° dicta un principio según el cual la Región Metropolitana garantizará la participación, concertación y cooperación de los ciudadanos en la construcción colectiva de políticas públicas, planes, programas, proyectos y la prestación de servicios a su cargo, para lo cual establecerá los mecanismos para hacerlo.
Aquí, encontramos un serio reparo de este principio frente al artículo 7° de la misma Ley que faculta a los concejos municipales a decidir si el ente territorial ingresa o no a la RM, obviando el principio de participación y cambiándolo burdamente por el de representación consagrado en el preámbulo mismo de la Constitución Política. Sin reparo alguno, la Ley 2199 de 2022, omite la regulación de un tema tan importante y deja para que sea la misma Regio Metropolitana la que fije esos importantes mecanismos de participación ciudadana.
Toda la normativa y exigencia que se ha hecho en lo relacionado con la participación ciudadana es un saludo a la bandera, como lo es la creativa, pero inservible creación de una Ágora Metropolitana consagrada en el artículo 49 de la Ley Orgánica y al cual nos referiremos más adelante.
Sabemos que la Asociación de Municipios de Sabana Centro ASOCENTRO emitió una comunicación conjunta de los miembros que la componen, haciendo unas observaciones y proposiciones entre las que se destaca que la dimisión o adhesión de municipios a la Región Metropolitana no sea por decisión de los Concejos Municipales sino por consulta popular con un mínimo del 5% del censo electoral de cada ente territorial, comunicado que al parecer generó molestia en el Distrito Capital y en el Departamento.
2.- Genera mucha inquietud el artículo 9, que se refiere a las competencias aparentemente taxativas de la RM, cuando en su artículo 5, ordena: “Las que sean definidas en el acto de constitución de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca”.
Dicho artículo nos genera dos inquietudes: el primero, saber a qué acto de la constitución se refiere, acaso la creación no es de orden legal. Y la segunda, si son competencias regladas por la Ley Orgánica (Ley 2199 de 2022), un texto de esta naturaleza no iría en contra de la más básica esencia de este concepto.
3.- En el artículo 10. Consideramos que se debió hacer un reenvío expreso al cumplimiento de la denominada Sentencia del Río Bogotá (Consejo de Estado, Rad: 2001-90479-07. M.P. Marco Antonio Velilla Moreno) así como al Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca hidrográfica del río Bogotá (POMCA) ordenador y regulador del área temática ambiental.
4.-El artículo 13 establece que la declaratoria del hecho metropolitano se llevará a cabo mediante un Acuerdo Regional expedido por el Consejo Regional. Esta declaración puede ser propuesta por el director de la Región Metropolitana o por los miembros del Consejo Regional.
Sin embargo, esta circunstancia genera inquietud, ya que surge la pregunta de cómo los miembros del Consejo Regional que representen municipios con presupuestos limitados podrán sufragar los costos del documento técnico necesario para respaldar la caracterización de los fenómenos metropolitanos de la región, identificar las interdependencias y definir las relaciones supramunicipales que sean relevantes.
Además, dicho documento debe enmarcar estos fenómenos en las estructuras territoriales pertinentes, tales como las dimensiones físicas, económicas, funcionales e institucionales, y definir los objetivos que se pretenden alcanzar con el tratamiento del hecho metropolitano. Esta situación puede llevar, en muchos casos, a que esta iniciativa no se lleve a cabo debido a la falta de recursos.
5.- En el artículo 14° vemos que se impone algo que inicialmente se llamó Plan Director y ahora lo denominan Plan Estratégico y de Ordenamiento. El que parece a todas luces contrariar el artículo superior 32, que reza que los Entes Territoriales mantendrán su autonomía territorial cuando nos dice:
“El Plan Estratégico y de ordenamiento de la Región Metropolitana es un instrumento de planeación de mediano y largo plazo que permite definir el modelo territorial regional, criterios y objetivos e implementar un sistema de coordinación, direccionamiento y programación del desarrollo regional sostenible. Este plan contendrá dos componentes principales: uno de planeación socioeconómica y otro de ordenamiento físico-espacial.
“El Plan Estratégico y de ordenamiento de la Región Metropolitana estará acompañado de un Plan de Inversiones e incluirá los programas de ejecución.
“El Plan Estratégico y de ordenamiento de la Región Metropolitana, y los lineamientos para la ocupación del territorio, constituyen norma de superior jerarquía en la jurisdicción regional, en lo que se refiere al desarrollo de los hechos metropolitanos. En este sentido, y sin perjuicio de su autonomía territorial, los municipios deberán adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial, y demás instrumentos de planificación; también, se deberán tener en cuenta en los planes de desarrollo.”
Lo que más nos desconcierta, es el anterior inciso que subrayamos, pues impone la obligación de armonización a los POT, planes de desarrollo y demás instrumentos de planificación solo a los municipios, sin imponer esto ni al Distrito Capital ni al Departamento.
No se entiende la razón de esa diferencia en las obligaciones, circunstancia que se agrava más cuando el texto del proyecto de acuerdo contentivo del POT Distrital que presentó la alcaldesa de la capital parece no tener ninguna consideración con lo regional
Como, por ejemplo, el aumento de cargas e imposiciones en temas como el industrial y la construcción de unidades residenciales tipo VIP y VIS que desincentivan su desarrollo en el territorio distrital, llevando a que estos proyectos migren necesariamente a los municipios aledaños a la capital. pudiendo a través de los planteados en el artículo 16 de la Ley 2199 de 2022, en sus numerales 5° y 6°, que obligatoriamente deban ser recibidos por los municipios.
Sumado a que dentro de las funciones (artículo 21) del Consejo Regional está la de establecer políticas y planes para el desarrollo de programas metropolitanos de vivienda y hábitat y autorizar la creación y participación en la conformación de bancos inmobiliarios para la gestión del suelo en los municipios de su jurisdicción.
De lo anterior, surge un serio problema y es que adelantar esa armonización de los POT, deviene en revisiones –no se sabe aun si generales o excepcionales- a los mismos, debiendo agotar las etapas naturales que impone la Ley de: I. seguimiento y evaluación, II. diagnóstico, III.
Formulación, IV. Concertación y consulta y V. Adopción y aprobación. lo anterior obliga a la destinación de importantes recursos económicos, que no todos los entes territoriales pueden tener a disposición en sus arcas. Como en el caso de Chía, donde la revisión excepcional que está adelantando la Administración Municipal no contó con asignación de recursos para tal fin en el plan de desarrollo.
En el texto aprobado en último debate no se hizo referencia a esto, sin embargo, en la ya mencionada conciliación, se le agregó este texto que esperamos sea un apoyo y no una imposición filosófica e ideológica regional:
“La Secretaría Técnica de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca prestará de forma gratuita asesoría y apoyo técnico, jurídico y financiero, a los municipios que lo soliciten, para la actualización y armonización de los planes de desarrollo municipales o planes de ordenamiento territoriales”.
6.- En cuanto a toma de las decisiones del Consejo Regional, la Ley 2199 de 2022 – artículo 22, parágrafo primero- disciplinó:
“De no existir consenso en la primera votación, se procederá de la siguiente manera:
- Se utilizará la moción de insistencia hasta por tres veces.
- Se conformará una subcomisión que presentará un informe al Consejo Regional para la insistencia.
- Se tomará la decisión por mayoría absoluta, y en todo caso, la decisión deberá contar con el voto favorable de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca”.
Lo anterior, si bien indica que la tan anunciada toma de decisiones es por unanimidad de todos los miembros del Consejo, en la praxis esta premisa no es cierta, pues después de agotadas las tres insistencias la decisión se toma por mayoría absoluta, esto es, que se adopta la decisión que adopten los que ejerzan el derecho al voto, que son al menos las tres cuartas partes del cuerpo colegiado en la sesión respectiva. Aunque esto no es extraño en cuerpos políticos, lo reprochable es que se venda la idea de la unanimidad obligatoria.
7.- Se crea la Autoridad Regional de Movilidad, en la que se sugiere como regente de sus facultades a la Secretaría de Movilidad del Distrito, como si tuviera méritos o alguna autoridad basada en resultados.
8.- En cuanto al patrimonio y rentas de la Región Metropolitana, en el literal b. artículo 35 de la Ley 2199 de 2022 establece a la letra: “Los recursos provenientes de impuestos, tasas, contribuciones, tarifas, derechos, multas, permisos o cualquier otro ingreso que perciba en ejercicio de sus competencias”.
Como ya lo hemos manifestado con el texto de la Ley en controversia, cualquier tema puede ser declarado como hecho metropolitano y, por tanto, cualquier competencia, ingreso o renta de los municipios podrá ser modificado y ser recibido por la Región Metropolitana.
9.- En el artículo 39 se crea la sobretasa al impuesto de delineación urbana con destino a la Región Metropolitana. Con ello concluimos que habrá un incremento al valor de la vivienda nueva, por cuanto como es obvio, este valor adicional no será erogado por los constructores, sino trasladado al comprador, afectando así la adquisición de vivienda nueva. De otra parte, se presentó un error en la redacción de este articulado, por cuanto hace referencia al artículo 28, quizás queriendo referirse al artículo 35 de la misma norma.
10.- Se crea una contribución a todos los bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de obras de interés público o por proyectos de infraestructura que la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca, directamente, o a través de sus agencias, como lo es la contribución regional de valorización (artículo 41 ibídem).
Lo anterior implica una carga tributaria generalizada cuyo recaudo estará a cargo de la Agencia Regional de Movilidad, que como ya lo manifestamos, será la Secretaría de Movilidad del Distrito, circunstancia que debe generar reparos por los manejos conocidos públicamente en el pasado no muy lejano con los recursos públicos.
Angustia la manera legal en que se incrementa la tasación, basada en la Ley 1819 de 2016, que calcula el costo del proyecto según la base gravable y se determinará cuantitativamente el beneficio generado por el proyecto considerando el conjunto de situaciones, fórmulas, proyecciones y todos aquellos factores sociales, económicos, geográficos y físicos que relacionados entre sí incrementen el valor económico de los inmuebles.
Los cuales ubicados en la Zona de Influencia, frente a una situación sin proyecto, genera necesariamente una sería incertidumbre basada en la heterogeneidad de predios que puedan verse afectados con el gravamen.
11.- Es un hecho en el proyecto de Ley que la Región Metropolitana tendrá injerencia en la ordenación del territorio de los entes que la conforman, sin perjuicio del Ágora Metropolitana a la que hicimos mención, de las veedurías y de los mecanismos de participación ciudadana a que se hace referencia en el mismo.
Por lo cual debería dársele cumplimiento a una norma de orden público como lo es la Ley 388 de 1997 y crear el Consejo Regional de Planeación, conformado a su vez por los presidentes de los Consejos Territoriales de Planeación de los Municipios, el Departamento y el Distrito Capital, y que sean ellos quienes se encargue de conceptuar el Plan Estratégico y de ordenamiento de la Región Metropolitana y del seguimiento y desarrollo del mismo mediante la emisión de conceptos en los términos de la Ley 152 de 1994.
12.- Dentro de esas normas a que hemos hecho referencia y que fueron objeto de petición por la ciudadanía, terminó imponiéndose un texto aprobado en último debate dónde dichas recomendaciones no fueron tenidas en cuenta y más tarde, en la conciliación, resultó que el control fiscal y disciplinario estarán a cargo de la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación.
13.- La Ley Orgánica modificó la Ley 99 de 1993 al incluir en el Consejo Directivo de la CAR, al Director de la Región Metropolitana, obviando sin razón al resto de Corporaciones Autónomas Regionales con autoridad en municipios del Departamento de Cundinamarca, sería equitativo que ello fuera adicionado.
Para autorizar vivienda VIS se deben hacer estudios SOCIO ECONÓMICOS para saber si hay capacidad para invertir en los gastos sociales que esto implica, como educación, salud, discapacidad, adulto mayor etc. Por eso Bogotá quiere sacudirse estos gastos transfiriendole y aumentandole las inversionnes a los municipios conexos.