Todo lo que falta para lograr la Región Metropolitana de Bogotá
Este martes, el proyecto de ley fue aprobado, pero aún no hay que cantar victoria.
Aunque ya se conquistó buena parte del camino hacia la creación de la Región Metropolitana de Bogotá y Cundinamarca, aún falta bastante por recorrer. La prueba de fuego será cuando ya esté conformada y se empiece a discutir, desde su Consejo Regional, los temas que por años han distanciado a la capital y sus vecinos.
Este martes, la plenaria del Senado aprobó en octavo y último debate el proyecto de reforma constitucional que, mediante la modificación del artículo 325, da luz verde a la creación de la Región Metropolitana como una “entidad administrativa de asociatividad regional de régimen especial” o, en palabras sencillas, una figura que permita la toma de decisiones de común interés entre Bogotá, Cundinamarca y los municipios que se asocien.
Lo que sigue es la conciliación del acto legislativo, que podría no estar exento de discusión. “El texto del Senado mejoró mucho la redacción. Pero dejó por fuera los principios de equidad territorial y convergencia económica que es fundamental rescatar en la conciliación. Una vez se vote en ambas plenarias pasará a ser promulgado por el Presidente”, explica la representante a la Cámara Juanita Goebertus, una de sus promotoras.
Después de que se proclame el acto legislativo vendría el ingreso de los dos primeros actores: Bogotá y Cundinamarca. Para eso, el Concejo Distrital y la Asamblea Departamental deben aprobar esto a la alcaldesa Claudia López y al gobernador Nicolás García, los primeros mandatarios en hacer parte de la figura. En principio, no debería haber problema en los cabildos, aunque, en el caso de Bogotá, se prevé una resistencia de la bancada de Colombia Humana y parte del Polo Democrático. Sin embargo, lo destacable es que tanto Concejo como Asamblea, y en su momento los concejos municipales, tendrán en sus manos la labor de control político de la Región Metropolitana.
“Hay que decir que la Región Metropolitana es importante y significativa pues la planeación en la región se ha quedado en el papel o solamente ha legitimando las demandas del mercado, han sido décadas de intentos frustrados tanto de creación de área metropolitana como de región. Sin embargo, no se puede calificar de histórica, hasta que sea aprobada la Ley Orgánica que la reglamente”, recuerda Rediacción (Red de Investigación y Acción Regional Metropolitana)*.
En efecto, con el ingreso de Bogotá y Cundinamarca y la activación de la figura vendrá la creación de la ley orgánica, que pondrá las reglas de juego. Según Goebertus, la ley se construirá y concertará en lo que queda de 2020 para radicarla a principios de 2021 y enfatizó que se redactará entre las bancadas de Bogotá y Cundinamarca, la academia y la sociedad civil.
Esta ley orgánica tocará puntos delicados como el procedimiento y condiciones bajo los cuales los municipios se asociarán a la Región Metropolitana. Hasta ahora, se ha dicho que el ingreso a la figura será voluntario y en el acto legislativo se especifica que quienes lo hagan mantendrán su autonomía territorial y no serán anexados a la capital. Por esa razón, dice Goebertus, se prefirió la figura de Región y no la de área metropolitana: “un área metropolitana permitiría que como resultado de ella se anexen los municipios a Bogotá. La región lo prohíbe expresamente. En un área metropolitana hay municipio núcleo
El otro gran reto será reglamentar el Consejo Regional, máximo órgano de gobierno que tendrá superior jerarquía sobre el de los asociados. El desafío será cumplir la premisa de encontrar un “sistema de toma de decisiones que promueva el consenso”, que no contemple el derecho al veto ni que signifique la imposición de alguno de los asociados.
Esta es una de las mayores tareas que ve venir el director de Bogotá Cómo Vamos, Ómar Oróstegui: “La discusión de la ley orgánica es el punto más sensible por venir, pues define en detalle las competencias territoriales y presupuestales de esta nueva figura de integración metropolitana. Además, es posible que los tiempos de discusión coincidan con la campaña electoral para el próximo Congreso, y de cierto modo eso afectará el debate”.
En esto coincide el director de Sabana Centro Cómo Vamos, Juan Carlos Camelo, “el gran reto es generar un balance justo entre el orden supramunicipal con las entidades territoriales para que estas no pierdan la autonomía y puedan seguir desarrollando una agenda de gobierno propia. Temas críticos pueden ser cosas como el ordenamiento del territorio”, dice Camelo.
“Dado el nivel de abstracción del Acto Legislativo, los temas que se dejaron para la Ley Orgánica, son prácticamente todos”
Para los investigadores de Rediacción “dado el nivel de abstracción del Acto Legislativo, los temas que se dejaron para la Ley Orgánica, son prácticamente todos”, pero resaltan tres puntos clave.
El primero es llegar a una visión de desarrollo que defina tipos de actuación según el papel que pueda cumplir cada municipio. “Eso debería implicar tipos de asociación diferentes según el papel de cada municipio en la región, no según su relación con Bogotá sino de acuerdo a su papel en la totalidad, a su índice de metropolización, a la realidad socioeconómica e histórica de cada municipio, a sus necesidades, etc”.
En segundo lugar, aseguran que debe haber una apuesta técnica y financiera propia, más allá de “las preguntas, objetivos y demandas de Bogotá o de los think tank de los gremios. Solo así, podrán identificarse con claridad los hechos metropolitanos y regionales”.
Y, finalmente, insiste en que debe articularse el Consejo Regional y la participación ciudadana para la toma de decisiones.
Para ellos, el verdadero desafío reside en hacer un balance para verdaderamente resolver problemas comunes, sin enfocarse demasiado en uno u otro actor. También agregan que, aunque el proyecto suponga la participación de municipios, no se puede olvidar a las cabeceras y provincias que, en conjunto, pondrían otras necesidades sobre la mesa.
Además, Oróstegui señala otros puntos que serán difíciles: “Primero, las obligaciones en los aportes financieros y sus implicaciones en las finanzas municipales. Segundo, la concertación de agendas en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Tercero, la prestación de servicios públicos compartidos y la armonización de los recaudos y tarifas (en el caso de los transportes públicos metropolitanos). Y, en el corto plazo, habrá que ver los mecanismos de participación ciudadana y a largo plazo, la discusión sobre la representación electoral”.
Para qué nos sirve
En la práctica, Bogotá y sus vecinos ya son una región, pero sin un desarrollo articulado ni mucho menos sostenible. Y, siendo sinceros, las cosas hoy no van del todo bien. Bogotá-Región suma casi 10 millones de personas que buscan vivienda y se mueven entre la capital y los municipios de Sabana Centro, Sabana Occidente y Soacha. Y el crecimiento avanza a toda máquina.
“Mientras Bogotá tuvo un crecimiento poblacional intercensal de alrededor del 10 %, municipios de la sabana crecieron proporcionalmente el triple o el cuádruple. Por ejemplo, la conurbación Funza-Mosquera-Madrid creció un 43 %, la conurbación Cota-Chía-Cajicá creció 31 % y Soacha tiene hoy 37 % más habitantes que en 2005”, le explicó a este diario Juan Guillermo Yunda, Ph. D. en Planeación Regional.
Pero no ha sido necesariamente ordenado y a veces ni siquiera legal. A finales de 2019, la Procuraduría estimó que más del 40 % de investigaciones por ‘volteo de tierras’ ocurren en Cundinamarca y han implicado a funcionarios y exfuncionarios de San Cayetano, Cajicá, Funza, Tenjo, El Rosal, Facatativá y Nemocón, entre otros municipios.
El ‘volteo de tierras’ ha significado la invasión de suelos agrológicos, llevar al límite las redes de servicios públicos y mover un negocio ilícito alrededor de la demanda de vivienda desconociendo toda forma de crecimiento planeado.
La demanda seguirá girando. Un estudio de la consultora Idom sobre la huella urbana de Bogotá-Región calcula que en la próxima década el territorio deberá casi duplicar su oferta de vivienda y eso implicará la construcción de casi tres millones de soluciones, pero alerta que el panorama actual no es favorecedor. De 21 Planes de Ordenamiento Territorial, 15 están desactualizados, las redes de servicios públicos están cerca de su capacidad máxima y en los últimos 6 años se han ocupado 1.500 ha de espacios protegidos y 1.900 ha de suelo agrológicos.
Ante esto plantea tres escenarios para proyectar lo que podría suceder a 2050. El escenario ideal –un crecimiento equilibrado y concertado– podría impulsarse con la Región Metropolitana y con el compromiso de los entes territoriales. De hecho, la planificación regional a escala metropolitana es una de las sugerencias centrales del estudio, publicado en 2018.
En este punto, para Rediacción hay un reto importante con relación al uso del suelo y el acceso al agua potable. “Cada determinación de la Ley Orgánica debe ser muy consciente de sus posibles implicaciones en términos de quién gana qué, quién paga y a qué costo. No solo en términos económicos, sino de sostenibilidad ambiental y calidad de vida de la población y de cómo se distribuyen los beneficios de forma equitativa, sin continuar fomentando la competición desigual entre las entidades territoriales”, aseguran los investigadores y recuerdan que toda decisión, como la de buscar alternativas a la venta de agua en bloque de Bogotá, debe tener estudios y procesos transparentes.
De otro lado, Bogotá-Región tiene un potencial nada despreciable a nivel económico. Se calcula que mueve el 25 % del PIB nacional y, aunque va bien, podría ir mejor si hubiese articulación. “Hay factores que impactan negativamente al sector productivo de la región, y el primero de ellos es la ausencia de una visión estratégica sobre el desarrollo económico de Bogotá-Sabana orientada solidariamente para el fomento de la equidad, la productividad y la competitividad del conjunto territorial. Estas dos condiciones han propiciado una competencia entre los municipios por atraer industrias y empleos, derivando en ocupación desordenada y ‘a menor costo’ del suelo sabanero, con un altísimo costo ambiental e impactos negativos en la productividad del territorio”, señala ProBogotá en un documento que habla, en detalle y con datos, de la necesidad de la Región Metropolitana. Al final, se tiene que no planear la economía en conjunto deriva en un movimiento poblacional desordenado.
Y, sin ir más lejos, muchos de esos ‘huecos’ en planeación se materializan en la movilidad. Además del tramo de TransMilenio en Soacha, no hay un solo sistema masivo de transporte entre Bogotá y sus vecinos. Solo hasta el año pasado se adjudicó el Regiotram de Occidente y este año se avanzó con la firma de estudios de factibilidad del Regiotram del Norte. Pero mientras eso sucede, se siguen haciendo al menos 2,6 millones de viajes diarios en la región sin apoyo de un sistema masivo y sin vías suficientes.
“Se piensa en Regiotram para resolver la movilidad de los municipios hacia el centro de Bogotá y viceversa, no en facilitar la creación de nuevas centralidades en los municipios, que atraigan empleo y descongestionen a Bogotá. Para eso se necesitaría, por lo menos, un plan maestro metropolitano de movilidad. En términos de las decisiones sobre infraestructuras viales y APP también debe haber claridad sobre cuál será el papel del Consejo Regional”, anota Rediacción.
“El carácter metropolitano se refiere a las problemáticas asociadas a la expansión urbana, la desigualdad que ha implicado el proceso de metropolización de facto”.
Entre otras cosas, para Goebertus, no tener una figura de integración regional “ha significado que no podamos articular el recaudo de los peajes para mejorar la malla vial. Que Bogotá le venda el agua en bloque a los municipios de Cundinamarca. Que la policía de Bogotá pierda competencia para investigar bandas de crimen organizado que delinquen en la ciudad, pero se esconden en Soacha. Y que no podamos realizar proyectos conjuntos que nos ayuden a mejorar la calidad de vida de todos los habitantes de la sabana”.
“El carácter metropolitano se refiere a las problemáticas asociadas a la expansión urbana, la desigualdad que ha implicado el proceso de metropolización de facto, la contención de la conurbación entre los municipios y el distrito, el control del volteo de tierras y la creación de centralidades fuera de Bogotá. Se trata de la urgente transformación profunda de las tendencias históricas de nuestro modelo de urbanización y para esto se requiere una figura fuerte de coordinación de un ejercicio de planeación riguroso con la participación ineludible de los municipios circunvecinos”, apunta Rediacción.
Hay bastantes preguntas de cómo la Región Metropolitana podría resolver estas dolencias. La representante, en anteriores entrevistas con EL TIEMPO, habló de la posibilidad que se abre para crear agencias regionales temáticas que atiendan estos problemas con una visión regional.
Ya es ganancia, en todo caso, que se ponga el tema sobre la mesa: “Es un avance importante, y más siendo fruto de un consenso entre partidos políticos y administraciones de Bogotá y Cundinamarca. Sienta las bases de una arquitectura institucional con recursos independientes y funciones orientadas a la articulación de servicios y la planeación territorial”, reconoce Oróstegui.
Para Camelo, este nuevo paso supone un compromiso para los gobiernos locale, pero reconoce que es una oportunidad favorable. “Desde la forma que está concebido este mecanismo de gobernanza regional, se tendrán que determinar una serie de fórmulas para gobernar los temas más críticos que pueden estar centrados en movilidad, seguridad y ordenamiento del territorio y que permitan a un ente independiente planear a largo plazo. Se proveerán soluciones que, desde la óptica municipal, son problema imposibles de abordar con soluciones integrales. Como es el caso de movilidad y seguridad que exigían grandes presupuesto y consensos entre gobernantes a largo plazo. Un mecanismo que tenga esa independencia va a poder proyectar esos avances de la región y materializarlos en beneficios de las comunidades”.
*Rediacción está compuesta por Luz Marina Rincón- Socióloga Msc en Magister en Planificación y Administración del Desarrollo Regional, Javier Muñoz Reyes –Arquitecto Msc en Diseño Urbano, Planificación Territorial y Gestión ambiental y Giselle Andrea Osorio- Antropóloga Phd en Planeación Urbana y Regional.
