Reformar la Constitución para dejarlo todo cómo está

El afán por la aprobación del proyecto se evitó discutir aspectos centrales que se aplazan.

 El pasado 28 de abril se aprobó, por primera vez en una sesión virtual del Congreso, el proyecto para modificar el artículo 325 de la Constitución. Algunos medios de comunicación y entusiastas en las redes sociales calificaron este hecho como histórico, por el mecanismo de votación utilizado y por la aprobación unánime de un tema que viene discutiéndose hace años: La conformación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca. En este artículo explico por qué faltando un debate para su aprobación la Región Metropolitana (RM) sigue siendo una figura ambigua y cuáles son los riesgos de que todo el esfuerzo sea en vano.

Iniciativas anteriores de conformar una entidad territorial metropolitana fueron lideradas por alcaldes de Bogotá que intentaron imponer sus visiones a los municipios quienes temían, con razón, una anexión arbitraria y la pérdida de su poca autonomía. La actual propuesta, liderada por la Representante a la Cámara por Bogotá Juanita Goebertus, recoge los aprendizajes con un enfoque novedoso que ha buscado, ante todo, generar confianza entre Bogotá y los municipios, mediante el respeto por la autonomía y la equidad territorial, sin sobreponerse a las funciones y misión de instituciones como por ejemplo, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR).

Si bien este nuevo enfoque de relacionamiento representa un gran avance, en el afán por la aprobación del proyecto se evitó discutir aspectos centrales que se aplazan hasta que sea formulada una ley orgánica específica para la RM, para la que no se ha definido un plazo. Esto implica un doble riesgo. Por una parte, la dilatación del proceso que puede tomar décadas o simplemente no efectuarse, y, por otra parte, la formulación de una ley que no sea operativa ni mucho menos vinculante. El ejemplo más ilustrativo de éstos riesgos es la experiencia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011) que tras años de debate y quince proyectos de acuerdo, cuando fue aprobada no creó mecanismos suficientes para su implementación. Una consecuencia directa de esto es que diez años después se esté “inventando” una Región Metropolitana.

Ambos riesgos son graves porque facilitan la profundización de las tendencias históricas de urbanización desordenada y altamente desigual en la que, mediante figuras jurídicas, se legitiman prácticas de competición entre entidades territoriales y privatización de bienes limitados, como el suelo y la biodiversidad, y de bienes comunes como el aire y el agua, así como la acostumbrada socialización de los impactos negativos, por ejemplo, la contaminación, el aumento del costo de vida, el “volteo de tierras”, entre muchos otros.

Para evitar estos riesgos es necesario dejar de lado la ambigüedad política y normativa, con el propósito de afrontar los debates de fondo. Esto implica además asegurar que la modificación de la Constitución defina textualmente tres puntos que hasta hoy no están claros: 1. ¿El alcance de la entidad será regional o metropolitano?

Al principio de esta iniciativa era claro que buscaba crear una figura metropolitana. Sin embargo, la Ley de Áreas Metropolitanas (1625 de 2013) excluye de su ámbito de aplicación a “Bogotá y sus municipios conurbados, los cuales tendrán una Ley especial”. Por eso, se pensó en evitar la denominación Área Metropolitana reemplazándola por la de Región Metropolitana, pero se trata de dos escalas territoriales diferentes.

Una figura regional se puede definir dependiendo de sus objetivos, de ahí se entiende que cualquier municipio del departamento pueda asociarse según las más variadas motivaciones. En el caso de las iniciativas de integración regional en que ha participado Bogotá, como la Mesa de Planificación Regional Bogotá –Cundinamarca en 2001 o la actual Región Administrativa y de Planeación Especial (RAP-E), estas se han concentrado en agendas de competitividad regional y desarrollo económico.

Mientras la escala metropolitana se refiere específicamente a los municipios más próximos, aunque no necesariamente limítrofes, a una gran ciudad de la cual depende, en gran medida, su dinámica socioeconómica y que asumen parte de los impactos del crecimiento de ésta ciudad. Estas entidades se crean para coordinar la formulación de políticas públicas, programas y proyectos. Una figura que mezcla las dos escalas tiene el altísimo riesgo de no responder a ninguna de las dos.2. ¿De qué territorio estamos hablando?

De la denominación inicial de Región Metropolitana “Bogotá-Sabana”, la RM pasó a ser “Bogotá-Cundinamarca” y de contemplar a los municipios “circunvecinos”, pasó a referirse a los municipios “asociados”. Esta apertura a todo el departamento refuerza la disolución de la escala metropolitana. Se entiende que en coherencia con los principios de autonomía y equidad territorial la asociatividad no sea obligatoria, esto funciona cuando se trata de una figura de asociación para crear iniciativas y proyectos comunes, pero cuando se trata de resolver problemas específicos de lo metropolitano, se requieren mecanismos que respondan a la realidad de esos problemas y a sus causas profundas. La no obligatoriedad de participación para los municipios circunvecinos permitiría que algunos de sus gobernantes se nieguen a participar e impidan la coordinación de políticas públicas y de acciones de ordenamiento territorial.

¿Qué pasaría si al momento de implementar la región metropolitana alguno de los municipios circunvecinos se negara a participar?, ¿Cómo tomar decisiones sobre infraestructuras comunes, o cómo coordinar la zonificación y usos del suelo si uno de los vecinos no se acoge a la autoridad de la RM ni hace parte del grupo de toma de decisión?3. ¿Por qué la propuesta de Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca no tiene competencias de coordinación de la planeación territorial?

Tal como está redactada la propuesta, se trata de una figura asociativa entre los municipios, el departamento y el distrito capital para la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestación de servicios a su cargo. No se sabe cuáles son estos servicios. Se define como una entidad administrativa de régimen especial, pero en ninguna parte se menciona su competencia en asuntos de ordenamiento y planeación territorial, así las cosas, con o sin región metropolitana, continuará siendo en los tribunales y juzgados donde se tomen las decisiones del ordenamiento territorial metropolitano.Unanimidad en la votación, pero…

La aprobación unánime del proyecto en el quinto debate reveló elementos que no deben ser pasados por alto. En la audiencia pública del 13 de marzo, a la que solamente asistió una de las congresistas ponentes, participaron ciudadanos de diferentes municipios quienes plantearon sus dudas, preocupaciones y sugerencias.

Hubo críticas a las modificaciones del texto del proyecto y se solicitó la definición clara del alcance de la región metropolitana, el proceso por el cual se determinaría qué municipios la conformarían y cómo se tomarían las decisiones. Con base en artículo 61 de la Ley 99 de 1993, se sugirió que la Estructura Ecológica Principal Regional fuera el fundamento para la delimitación de la RM, seguido por una metodología técnica de identificación de hechos metropolitanos.

No es admisible que en la búsqueda del consenso se sacrifiquen los objetivos que motivan el proceso

Aunque algunas de las sugerencias se tradujeron en sutiles modificaciones a la propuesta del artículo constitucional, como la introducción de los términos “sostenible” y “parámetros de identificación de hechos metropolitanos”, no se condicionó la asociación de los municipios a dichos parámetros. Durante la audiencia, los proponentes enfatizaron que la preocupación principal es crear confianza entre Bogotá y los municipios para que elproyecto no se hunda, por lo que todos los aspectos concernientes a cómo definir la RM se decidirán según la Ley Orgánica.

De modo que en este proceso se han confundido objetivos con mecanismos. Se ha dado prioridad a la construcción de confianza entre legisladores y gobernantes de turno, por encima de la propia creación de una entidad administrativa, de planeación territorial y de escala metropolitana.

No es admisible que en la búsqueda del consenso se sacrifiquen los objetivos que motivan el proceso. Si desde hace décadas los estudios técnicos, que justifican la propuesta de reforma de la Constitución, y la discusión académica y política indican la necesidad de crear esta entidad, no se entiende por qué convertirla en una figura abstracta. Por qué perder la oportunidad de sentar bases sólidas para la coordinación de políticas públicas y de decisiones sobre ordenamiento territorial, de escala metropolitana, que permitan asumir retos compartidos, como por ejemplo: la creación de redes de hospitales, colegios, centros de abastecimiento, espacios públicos de calidad, el acceso y distribución del agua potable, la contención de los procesos de conurbación, la disposición de residuos, los planes de infraestructura y movilidad, etc.

En medio de la actual coyuntura, estos retos se manifiestan urgentes. Por eso es fundamental que en el debate que le resta a este proyecto en el Congreso se deje la ambigüedad, incluso si esto tiene un costo político partidista.

GISELLE OSORIO
*Antropóloga, PhD en Planeación Urbana y Regional de la Universidad Federal de Río de Janeiro.
rediaccion.rm@gmail.com