Gravosa Región Metropolitana
Somos testigos de un flagrante “abandono presupuestal (del nivel nacional) a nombre de la autonomía territorial y en función del pago de la deuda pública externa nacional”.
Además de la costosa burocracia regional que tendría la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, nos preocupa también su gravoso Régimen patrimonial y de financiación -cuarto de los ocho problemas identificados en su ley orgánica-, porque sin duda impactará de manera directa e indirecta las pobres finanzas de los municipios y los golpeados bolsillos de las y los Bogotanos y Cundinamarqueses.
En cuanto al patrimonio y rentas metropolitanas se refiere, el Artículo 35 definió doce fuentes de financiamiento, de las cuales destaco siete. A saber:
1). Aportes del Presupuesto General de la Nación. Estos aportes serán adicionales a los contemplados más adelantes en el Artículo 42 de la ley orgánica que se darían en calidad de transferencia no condicionada y de libre destinación a partir de la vigencia del presupuesto del 2023. Monto que aumentaría anualmente en un porcentaje igual al índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior. Los proyectos ejecutados con estos recursos tendrían acompañamiento técnico del Departamento Nacional de Planeación –DNP.
2). Un conjunto muy amplio de impuestos, tasas, contribuciones, tarifas, pago de derechos, multas, permisos y otros más que se definirían a posteriori.
3). Aportes de las entidades territoriales que la conformen.
4). Convenios y contratos, incluidos los de cofinanciación de infraestructura.
5). Prestación de servicios.
6). Recursos del Sistema General de Regalías.
7). Administración de fondos de inversión.
Como si fueran pocas estas fuentes, el Artículo 37 estableció un Cobro de contraprestación aeroportuaria del 20% en el desarrollo de nuevos aeropuertos ubicados dentro del ámbito geográfico de la Región -30% de esta tasa la percibe la región y el 70% restante el municipio-. Recursos con destinación específica para garantizar la operación de la infraestructura aeroportuaria y el acceso a la misma. Este cobro impactaría a los explotadores aeroportuarios como contraprestación por la operación de sus aeronaves en el correspondiente aeropuerto y el uso de sus instalaciones y servicios.
Por otra parte, según el Artículo 38 y a partir de la entrada en funcionamiento de la Agencia Regional de Movilidad y la habilitación de los Centros de Intercambio Modal para el transporte público de pasajeros, la Región Metropolitana cobrará unos Derechos al uso de las Terminales de Transporte y los Centros de Intercambio Modal. Este mecanismo de financiación impactará principalmente a los usuarios, quienes tendrán a cargo su pago, vía pasajes, mientras que el recaudo por el acceso y uso de esta infraestructura estará a cargo de las entidades públicas o privadas responsables de la infraestructura y de la prestación del servicio. Agencia Regional de Movilidad que, además, definiría el precio público y las tarifas dentro de cada ámbito geográfico.
En virtud del Artículo 39, la Metropolitana podrá adoptar a través de los Concejos de los municipios asociados y el Concejo Distrital una Sobretasa al impuesto de delineación urbana, cuyo valor corresponderá a “… Un 1% adicional a la tasa impositiva -para aquellos municipios cuya tarifa del impuesto sea un valor porcentual sobre el valor de la obra- o al 40% adicional al valor del impuesto -para aquellos municipios cuya tarifa del impuesto sea un valor referido en SMMLV o UVTs-. Los recursos total o parcialmente serán transferidos a la Región Metropolitana”. (p. 27) Esto afectaría principalmente a propietarios de los predios en los cuales se realiza la ejecución de obras o construcciones, grandes o pequeñas.
La Región mediante el Artículo 40 también será titular del derecho a participar en la plusvalía que generen las acciones urbanísticas de carácter regional que esta desarrolle, así como de la ejecución de obras públicas que adelante la misma. Esto afectará a propietarios de terrenos cuando vaya a vender o construir. Esto aplica a personas naturales y jurídicas relacionadas con el tema.
El Artículo 41, por su parte, crea la contribución regional de valorización como “un mecanismo de recuperación de los costos o participación en los beneficios generados por obras de interés público o por proyectos de infraestructura que la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca, directamente o a través de sus agencias, declare de impacto regional y que sean ejecutados directa o indirectamente por ellas, la cual recae sobre los bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de dichas obras o proyectos”. (p. 27) Aunque no se ha cuantificado porcentaje alguno, esto impactaría principalmente a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se benefician con la ejecución de las obras públicas generadas por la región.
Además de lo anterior, el Artículo 43 le permitirá a la Región imponer sobretasas respecto a los impuestos de su propiedad o por ellos administrados con destino a la financiación de proyectos de inversión, “…excepción hecha del Impuesto de Industria y Comercio y sus complementarios, de la Sobretasa a la Gasolina y de los Impuestos al Consumo de qué trata la ley 223 de 1995 y las normas que los modifican”. La ley orgánica es clara: “Las tarifas de cada una de las sobretasas con destino a la Región Metropolitana (…) no podrán exceder del 5% (cinco por ciento) del respectivo impuesto a cargo. Las entidades territoriales asociadas deberán transferir a la Región Metropolitana Bogotá los recursos de la sobretasa de que trata este artículo dentro de los 15 días siguientes a cada trimestre.” (p. 28) Costo que recaerá, como cosa rara, en las administraciones municipales y sus habitantes. Para finalizar este apartado y en el marco del régimen de financiamiento contemplado, la Región podrá presentar proyectos de inversión financiados con Regalías ante el Consejo Regional. Esta última fuente, le crearía una fuerte competencia a los municipios que aspiren por los ya escasos recursos de regalías.
Somos conscientes de la necesidad de crear diversas fuentes de financiación, pero estas deben ser razonables y no deben impactar de manera grave las pobres finanzas de los municipios y los ya golpeados bolsillos de las y los Bogotanos y Cundinamarqueses. Máxime en el estado actual de las finanzas públicas, nacionales y territoriales, que por causa de la aplicación del modelo neoliberal y su consecuente descentralización fiscal, hoy deja un balance negativo para la gente y los municipios.
Recordemos que por recomendación (léase imposición) de instituciones y organizaciones financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), de marcada influencia estadounidense, Colombia pasó de consagrar un régimen descentralizador en su Constitución Política (1991) -reglamentado durante el gobierno de César Gaviria en la Ley 60 de 1993-, a aplicar por instrucción de estas mismas agencias una política recentralizadora durante el gobierno de Andrés Pastrana en 2001 con el Acto Legislativo 01 y la Ley 715. Modelo que fue profundizado luego por Álvaro Uribe Vélez en 2007 con el Acto Legislativo 04 y la Ley 1176.
En consecuencia, y como lo señalé en el artículo Desastre Catastral: “… Mientras las transferencias del Sistema General de Participación se han reducido, según datos del DANE, casi un punto y medio del Producto Interno Bruto (PIB) durante los últimos veinte años, pasando del 4,7% en 2002 al 3,3% en 2022, los impuestos locales se incrementaron a 2015 en un 320% en los municipios y un 143% en los departamentos. Mientras disminuyen los recursos nacionales, aumentan los impuestos locales. En especial, el impuesto de industria y comercio que creció en 2015 en un 253% y el impuesto predial en un 241%.” (Espinel, 2023) Es un hecho, Jesús Barrios explica cómo “… Mientras el crecimiento promedio anual de las transferencias a los municipios durante el periodo 1996-2001 fue de 17.1 % y a los departamentos de 17.6 %, durante el periodo 2001-2015 esta tasa se redujo a 7.4 % y a 2.8 %” (2021, p. 144)
En otras palabras, por cuenta de estas imposiciones internacionales y sumisiones criollas –sumado al aumento de la deuda pública interna y externa; el creciente déficit fiscal y él desangre de las finanzas públicas por la corrupción a todo nivel-, hoy los entes territoriales (en especial los municipios) sufren de un progresivo abandono presupuestal por parte de los gobiernos nacionales que los condena a aumentar sus propias fuentes de financiamiento, en particular a través de ingresos tributarios. En síntesis, somos testigos de un flagrante “abandono presupuestal (del nivel nacional) a nombre de la autonomía territorial y en función del pago de la deuda pública externa nacional”.
En materia tributaria territorial, como se mencionaba en párrafos anteriores, la relación es inversamente proporcional a la evidenciada en el flujo de las transferencias. Mientras disminuyen las transferencias, aumentan los impuestos locales. Incluso, según Jesús Barrios, señala que se ve un ascenso considerable de los ingresos propios entre 1996 y el 2015 del 320.5% en los municipios y del 143.5% en los departamentos. En lo municipal se destacan el crecimiento del cobro del impuesto de industria y comercio y el impuesto predial, con crecimientos de 253.5% y de 241.8% respectivamente durante este periodo (2021). Se evidencia también con esto, además del aumento de la autofinanciación, una alarmante y cada vez mayor dependencia fiscal para el sostenimiento de muchos municipios, tal como lo evidencia Jaime Bonet (2018) en la siguiente tabla:
Finalmente, vale la pena mencionar las condiciones y presiones que en materia catastral (catastro multipropósito) y fiscal trae la Región Metropolitana para los municipios que se animen a asociarse, este sería el octavo problema identificado. La ley orgánica crea requisitos y condiciones para la actualización catastral de los municipios que no lo hayan hecho al momento de asociarse, bajo la amenaza o el riesgo de NO ser objeto de inversión directa de la Región y una sofisticada presión a través de “recomendaciones” hacía la unificación integral o la armonización de los sistemas tributarios locales.
Frente al primero, la ley orgánica presiona a los municipios a precipitar sus procesos de actualización, ya que los condiciona a que “si en el momento de su ingreso (…) no tuviera su catastro actualizado, deberá comprometerse a hacerlo en un plazo no mayor a tres (3) años…” (p. 14) y si vencido este plazo no lo han hecho, no podrán ser objeto de inversión directa de la Región. Claro está, a menos que de manera unánime el “todopoderoso” Consejo Regional considere que se trate de un proyecto de inversión estratégica e indispensable (Numeral 1, Literal g del Art. 21). Como si ya no fuera poco el desastre catastral causado por los últimos gobiernos nacionales, la gobernación y algunos alcaldes en Cundinamarca, hoy se les presiona a los municipios para que hagan su actualización catastral a las carreras y además, bajo el modelo actual, se exponga a sus habitantes a pagar más por el impuesto predial. Todo gracias a esta presión metropolitana que, repetimos, afecta la dignidad municipal.
Para colmos de males, la Región se reserva el derecho de emitir “recomendaciones” en materia fiscal en procura de la unificación integral o la armonización de los sistemas tributarios locales, así como la de comprometer vigencias futuras, ordinarias y excepcionales de los proyectos de inversión de la Región Metropolitana y sus entidades. (Numeral 6, Literal b y c del Art. 21) Pregunto, ¿Dicha unificación integral o armonización tendrá en cuenta las enormes asimetrías existentes entre las finanzas de los municipios que eventualmente se asocien y las particularidades socioeconómicas de sus poblaciones? Lo dudo.
Todo lo anterior es alarmante, sobre todo cuando la situación económica que atraviesa el departamento y sus municipios es gravísima. Situación que, según el Dane (2021), registra que en Cundinamarca hay cerca de 300.000 personas en pobreza monetaria extrema (8,5 % de la población) que no pueden acceder a una canasta básica de alimentación de 2.100 calorías diarias y a casi 800.000 habitantes en pobreza monetaria (22.8% de la población) que no tienen suficientes ingresos para suplir sus necesidades básicas. Además, se evidencia a 2021 una concentración de la riqueza creciente (coeficiente de Gini) del 0,461 (de 0,422 en 2018) y más o menos 445.000 personas desempleadas a 2022 (12,7% de la población). Sumado a lo anterior y según el Dane (2022), aproximadamente 4 de cada 10 hogares (el 39,2 % de Jefes/as de hogar o cónyuges) se consideran pobres y alrededor de 256.000 personas están en condición de pobreza multidimensional (7,3% de la población), es decir, que tienen serias privaciones en educación, trabajo, salud, vivienda y servicios públicos, entre otras.
En tal sentido, este proceso de integración regional no sólo gravará con más tasas, sobretasas y gastos a los municipios que se asocien y sus gentes, sino que creará condicionamientos y presiones nocivas a los municipios en materia catastral (impuesto predial) y fiscal, minando sus autonomías. Invito a concejales y alcaldes, y a la ciudadanía en general, a ver con cuidado este aspecto y pensar dos veces la conveniencia o no de la vinculación de su municipio a esta gravosa Región Metropolitana.
La RM. puede que se dé en unos 40 años. Los municipios y el departamento no están preparados para afrontar los costos y mucho menos financiar obras para que terceros se beneficien a costillas de los contribuyentes. Ya de por sí, los costos ambientales que nos han generado son inmanejables. Económicamente, no habría presupuesto en cuatro cuatrienios para solucionarlos.